STF julga inconstitucionais a vedação à prestação do serviço de loterias de um mesmo grupo econômico em Estados distintos e a sua publicidade além dos respectivos limites territoriais. 

Durante a sessão de julgamento realizada entre os dias 5 e 12/09/2025, o Supremo Tribunal Federal (STF), em acórdão de relatoria do Ministro Luiz Fux, julgou procedente, em votação unânime, a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7640, para declarar a inconstitucionalidade do art. 35-A, §§2º e 4º da Lei Federal nº 13.756/2018, alterada pela Lei Federal nº 14.790/2023. 

O voto condutor estabeleceu como cerne de sua fundamentação a não violação à autonomia federativa dos Estados e aos princípios constitucionais da livre iniciativa, livre concorrência e isonomia, com fundamento nos arts. 1º, IV; 19, III; 151, III; e 170 da Constituição Federal. 

Para tanto, o Ministro Relator retomou as razões de decidir estabelecidas no julgamento das ADPF’s 492 e 493 e ADI 4.986, no sentido de que se está diante de um serviço público, e que a União tem competência privativa legislativa sobre loterias, o que não exclui a competência material dos Estados para a exploração dos serviços lotéricos. 

Por consequência, foi estabelecido no seu voto que a União não pode instituir tratamento diferenciado entre os entes federativos, seja privilegiando determinados Estados em detrimento de outros ou ainda privilegiando a si própria sobre os Estados. 

Nesse ponto, ponderou o Ministro Relator que os dispositivos impugnados retiravam dos Estados meio legítimo de autofinanciamento. Em comparação, citou que a Loteria Federal, por meio da Caixa Econômica Federal, arrecadou, em 2023, R$ 23,4 bilhões, dos quais mais de 11,05 bilhões de reais foram repassados para finalidades sociais, como segurança pública e fomento ao esporte. 

No caso, os dispositivos incluídos pela Lei Federal nº 14.790/2023, limitavam (i) a exploração de um mesmo grupo econômico ou pessoa jurídica a apenas uma única concessão, somente em um Estado ou Distrito Federal; e (ii) a publicidade de loterias nas circunscrições territoriais do Estado ou Distrito Federal operado.   

Segundo o STF, tais inclusões teriam como resultado prático “o enfraquecimento do potencial de exploração dos serviços lotéricos pelos Estados-membros, em benefício da União, visto que o pleno funcionamento de loteria estaduais pode ter como efeito a redução da arrecadação da Loteria Federal”.  

Também se entendeu que as restrições estabelecidas pelos artigos declarados inconstitucionais violam a faculdade do Poder Público de prestar serviços públicos sob o regime de concessão, nos termos do art. 175 da Constituição Federal.  

Com efeito, ao impedir que empresas ou grupos econômicos operem em apenas um Estado, as normas impugnadas acabavam por impor aos Estados de menor população a celebração de contratos de concessão com empresas tendencialmente menos qualificadas. 

Sobre o outro ponto impugnado, entendeu o STF que, desde que observada a limitação territorial (física e digital) de comercialização dos serviços lotéricos – essa sim, constitucional, pois não se deseja observar uma “disputa fratricida por recursos financeiros”, no Estado Federal –, não há vedação para realização de publicidade dos serviços lotéricos além da circunscrição territorial do Estado em que a atividade é operada. 

Em ambos os casos, o acórdão entende que as alterações legislativas não atendem ao princípio da proporcionalidade, pois sequer são adequadas aos fins que se destinam, isto é, a proteção do consumidor. 

O voto condutor foi acompanhado em sua conclusão, com divergências lançadas pelos Ministros Gilmar Mendes e Flávio Dino quanto à fundamentação. O primeiro ressalvou “a atuação legislativa do Congresso Nacional no sentido de impedir a concentração de mercado, que consubstancia um valor constitucionalmente relevante e, portanto, passível de adequada conformação mediante legislação proporcional”. Já o segundo ressaltou possíveis “restrições legislativas o modo como os Estados e o Distrito Federal estruturam, administrativamente, a prestação dos serviços públicos de sua competência (…) quando tais limitações se mostrarem necessárias à promoção de relevantes interesses”. 

De todo modo, a atuação legislativa ressalvada pelos Ministros, em suas divergências, inclusive, acompanhadas pelos demais, decorre das próprias normas constitucionais e legais, dentro da proporcionalidade, em desconfigurar o entendimento fixado anteriormente pelo STF em controle concentrado.  

O julgamento da ADI 7640, portanto, permite que Estados explorem suas loterias de forma mais ampla, sem restrições que beneficiem a União, e, ao mesmo tempo, aumenta a possibilidade de que grupos econômicos atuem em mais de um mercado, viabilizando, assim, o acesso da população à serviços tecnicamente mais qualificados.  

Caio Figueiroa –  caio@cordeirolima.com.br

Jéssica Teles – jessica.teles@cordeirolima.com.br

Sarah Picchi – sarah.picchi@cordeirolima.com.br